29 Сен 2009
Александр СОЛОВЬЯНОВ, заместитель председателя Комитета ТПП РФ
по природопользованию и экологии, заместитель председателя Совета по экологическому законодательству Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Совета Федераци
Очевидность такого развития событий, заложенная в самой природе «венца творения», была ясна еще в начале XIX в. Жану-Батисту Ламарку, который предрекал: «Можно, пожалуй, сказать, что назначение человека как бы заключается в том, чтобы уничтожить свой род, предварительно сделав земной шар непригодным для обитания».
Не менее пессимистические выводы были сделаны и в конце 60-х годов прошлого века в докладах Римского клуба «Пределы роста» и «Человечество на перепутье»: «При сохранении современных систем ценностей рост населения и рост производства взаимоускоряют друг друга, причем и численность населения, и объем производства возрастают экспоненциально даже при приближении к физическим пределам; для стран с высоким уровнем развития наибольшую опасность в экологическом отношении представляют развитие атомной энергетики и рост загрязнения окружающей среды, для стран с низким уровнем — прогрессирующее истощение природных ресурсов на фоне роста населения; глобальная экологическая катастрофа (“экологический коллапс”) может разразиться через относительно короткий промежуток времени, уже к середине XXI века».
Все большее значение приобретает поиск мер, которые в рамках мирового сообщества и в отдельно взятых странах помешали бы осуществлению столь мрачных прогнозов. В последнее время в России все чаще звучит тезис о том, что решить многие экологические проблемы может ужесточение наказаний за экологические правонарушения. Об этом говорят представители и органов государственной власти, и общественных организаций. Стоит оценить, насколько справедлив этот тезис.
Понятие экологического правонарушения было введено еще в ст. 81 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» как «виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека». Далее это термин вошел в «Юридический энциклопедический словарь» 2001 г. (под ред. С.А. Боголюбова). В одноименном издании 2006 г. (под ред. М.Н. Марченко, издательство «Проспект») экологическое правонарушение определяется как: «1) конституционный родовой термин (ст. 42 Конституции РФ), обозначающий нарушения правовых норм, регулирующих экологические общественные отношения; 2) разновидность правонарушения».
В зависимости от характера экологических правонарушений и санкций за их совершение они делятся на дисциплинарные проступки, административные проступки, гражданско-правовые правонарушения (деликты) и преступления экологические.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в ст. 75 определяет, что «за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством».
Формы и характер наказаний (санкций) за экологические правонарушения устанавливают КЗОТ РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях РФ (КоАП) и Уголовный кодекс РФ (УК РФ). Последние два закона дают в распоряжение органов исполнительной власти эффективные возможности различными способами карать граждан, должностных и юридических лиц практически за любое нарушение природоохранного законодательства или за вред, наносимый окружающей среде и здоровью человека.
Перечень подлежащих наказанию только административных правонарушений в этой сфере составляет около четырех десятков, среди которых можно выделить, например, несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (ст. 8.1 КоАП); несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст. 8.2 КоАП); нарушение законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4 КоАП); сокрытие или искажение экологической информации (ст. 8.5 КоАП); порчу земель (ст. 8.6 КоАП); нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12 КоАП) и т.п.
За совершение экологических административных правонарушений могут применяться предупреждение, штраф, конфискация орудия совершения правонарушения и транспортного средства. Штрафы, налагаемые на должностных лиц, могут достигать нескольких десятков тысяч, а на юридических — нескольких сотен тысяч рублей. В ряде случаев может осуществляться также административная приостановка противоправной деятельности сроком до 90 суток (например,
ст. 8.6 и 8.21).
Наказания экологических правонарушений, которые относятся уже к разряду экологических преступлений, предусматривает УК РФ. Этому посвящена отдельная глава 26, в которой сведены 17 составов общественно опасных деяний. Условно их можно классифицировать по нескольким группам — соответственно объектам охраны окружающей среды: преступления общего характера (ст. 246 — 248, 262); посягательства на общественные отношения в области рационального использования и сбережения земли и ее недр (ст. 254, 255); нарушение водных отношений (ст. 250, 252, 253); причинение ущерба растительному миру (ст. 249, 256, 260, 261); посягательства на общественные отношения в области охраны атмосферного воздуха (ст. 251); посягательства на общественные отношения в области охраны животного мира РФ (ст. 249,
256—259).
Наказаниями за совершение экологических преступлений (глава 26 и другие главы) могут быть: штраф до пятисот минимальных окладов; лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет; исправительные работы на срок до двух лет; ограничение свободы на срок до трех лет; арест до шести мес.; обязательные работы на срок от 180 до 240 часов; лишение свободы.
В распоряжении органов госвласти достаточно много возможностей покарать нарушителей природоохранного законодательства, и нельзя сказать, чтобы наказания были слишком мягкими. Не видно особых оснований для ужесточения этих наказаний — за исключением, пожалуй, тех случаев, когда велик ущерб, наносимый окружающей среде. Но в этом случае можно предусмотреть и увеличение размеров штрафных санкций, и условие обязательного возмещения ущерба.
Тем не менее задача снижения числа экологических правонарушений остается актуальной, и ее решение — не в ужесточении наказаний, а прежде всего в том, чтобы, с одной стороны, сделать их неотвратимыми, а с другой — чтобы было все менее выгодно нарушать природоохранное законодательство.
Оставив первую проблему государственным надзорным органам, обратимся к проблеме увеличения заинтересованности природопользователей в работе в правовом поле.
КОАП и УК РФ устанавливают, что наказания являются следствием нарушения физическим или юридическим лицом требований природоохранной нормативно-правовой базы. Каковы же в настоящий момент эти документы?
Современная российская природоохранная нормативно-правовая база характеризуется противоречивостью, непоследовательностью, несоответствием современным социально-экономическим условиям и научно-техническому уровню развития промышленности, несогласованностью требований в документах, выпускаемых различными заинтересованными ведомствами.
Необходимо отметить также избыточность требований к природопользователям и к составу документации, необходимой для получения разрешения на природопользование; произвол надзорных органов при формулировании требований в ведомственных нормативных документах; высокую коррупционноемкость.
Среди основных причин, которые привели к этому, можно выделить следующие: изменение социально-экономического курса, неоднократные преобразования системы органов госуправления, при которых действующие «на одном поле» ведомства плохо взаимодействуют друг с другом; низкая прозрачность принятия управленческих решений, отсутствие конструктивного диалога органов исполнительной власти с хозяйствующими субъектами, особенно в среднем и малом бизнесе; нацеленность на изъятие у природопользователей в виде платежей и штрафов максимально больших средств без обязательств использования их на решение природоохранных проблем; «вымывание» профессиональных кадров из органов госуправления и организаций — разработчиков нормативных документов; принятие «рамочных» законов вместо законов прямого действия, что позволяет ведомствам в своих интересах произвольно трактовать статьи законов.
В результате природопользователи часто становятся нарушителями и подлежат наказанию лишь потому, что просто путаются в плохо сформулированных требованиях, имеющихся в нормативно-правовых актах, или просто не в состоянии их выполнить. Нередко они откупаются от представителей надзорных органов, чтобы не попасть в разряд нарушителей. Поэтому совершенствование нормативно-правовой базы в сфере охраны окружающей среды и природопользования является необходимым условием снижения сознательных экологических правонарушений.
Несовершенство нормативно-правовой базы стало почвой для еще одного вида экологических преступлений — устранение конкурентов на рынке с помощью незаконных экологических требований.
Особым видом наказания для промышленных предприятий являются так называемые платежи за негативное воздействие на окружающую среду, особенно если предприятие, в силу несовершенства используемых технологий или оборудования, не укладывается в установленные нормативы. Большая часть собранных средств «растворяется» в бюджете и практически не расходуется на решение природоохранных задач. При этом отсутствуют какие-либо льготы даже для тех предприятий, которые соблюдают природоохранное законодательство и в полном объеме вносят «экологические» платежи.
Необходимость кардинальной реформы давно назрела. Совершенно четко по этому поводу свою точку зрения высказал президент России Дмитрий Медведев: «Решение экологических проблем становится одним из приоритетов развития России. И растущие экономические возможности позволяют нам качественно решать эти задачи гораздо более масштабно, чем это происходило все предшествующее десятилетие».
По словам Д. Медведева, «…сама система экологических платежей должна стимулировать предприятия к внедрению экологически эффективных технологий».
Президент отметил, что «…по поощрительным мерам за экологические действия… большинство законодательных систем мира идет именно по такому пути, когда не только по голове и кошельку дают, но и стараются все-таки каким-то образом поощрять компании. Я думаю, что и наши компании с удовольствием бы такого рода поощрительные меры тоже использовали, если бы они были грамотно сформулированы в экологическом законодательстве» (из выступления 17 января 2008 г. в Челябинске).
В развитие темы министр природных ресурсов и экологии РФ Юрий Трутнев 10 июня 2008 г. сказал: «Предприятия, внедряющие на производстве технологии, позволяющие снизить нагрузку на окружающую среду, должны иметь налоговые льготы. Прежде всего это налоговое стимулирование, таможенно-тарифная политика. Совместно с Минэкономразвития Минприроды планирует рассчитать ставки оплаты за вредное воздействие на окружающую среду в виде выбросов или стоков промпредприятий. Гибкая система ставок поможет убедить предприятия в том, что выгоднее поставить у себя новое оборудование, чем платить за вред, который наносит окружающей среде старое. После утверждения соответствующих нормативных актов каждому предприятию будет дан определенный временной задел на то, чтобы привести производство в соответствие с требованиями….».
Итогом столь обязывающих заявлений в СМИ стало подписание 4 июня 2008 г. президентом РФ Указа N 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики», в котором министерствам и ведомствам даются поручения на 2008—2009 годы. В их числе — меры по техническому регулированию, направленные на повышение энергетической и экологической эффективности таких отраслей экономики, как электроэнергетика, строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт.
Указом предусмотрено обеспечить переход к единым принципам выработки нормативов допустимого воздействия на окружающую среду; до 1 октября 2008 г. подготовить и внести в Госдуму проекты федеральных законов, предусматривающих экономические механизмы, стимулирующие хозяйствующих субъектов, применяющих энергосберегающие и экологически чистые технологии.
Кроме того, до 1 октября 2009 г. предстоит внести в Госдуму законопроекты, направленные на усиление ответственности хозяйствующих субъектов за несоблюдение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду в целях стимулирования перехода на энергосберегающие и экологически чистые технологии.
Начало активности (дата): 29.09.2009
